招投标是市场经济呼唤公平交易应运而生的一种交易方式，是一种国际惯例。我国公路建设实行招投标制已经多年，但仍存在一些亟需解决的问题，本文在调研的基础上，深入剖析问题产生的原因，提出了治理对策。

    一、公路项目招投标存在的问题

    1.传统的政府管理模式使工程招投标缺乏约束机制

项目代建制模式和公路项目总承包制是国际上通行的工程建设项目组织实施方式。代建制模式就在于促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分离、互相制约。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设全程组织管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这意味着权利从该环节上退出。由此实现政府投资职能、投资管理职能和工程管理职能的分离；公路项目总承包分设计采购施工／(EPC)交钥匙总承包、采购施工(PC)／工程总承包、设计施工(DB)/工程总承包。国际上很早就推行工程总承包管理，特别是近年来发展更为迅速，我国目前公路建设市场真正意义上的总承包还很少。

    我国在传统投资体制下，政府投资项目普遍存在所有者缺位和概预算缺乏约束等问题，造成资源浪费、资金使用效率低以及滋生腐败等一系列社会问题，“三超”（超标准、超预算、超规模）和“三低”（低水平、低质量、低效益）在政府投资项目中十分普遍。这种现象的本质原因在于对政府投资缺乏约束机制。这种“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，政府部门身兼管理和经营双重职能，独掌设计、施工、监理招投标及物料采购人权，为权利寻租留下了空间。纵观以往的教训，腐败往往发生在施工招投标和物料采购两大环节。

    政府直接管理工程项目，组织控制设计施工监理等招标权利，不少地方上上下下插手招投标事宜，导致出现资金浪费、假公济私、行贿受贿等现象，结果工程投资超预算，质量难保证，在社会上造成不良影响。只有采用先进的工程项目管理模式，转变政府管理理念，政府真正履行服务、监督职能，营造良好的政策环境、法制环境和建设环境，维护公平、公正、公开的市场秩序，才能防止腐败问题的发生，才能降低无序竞争，避免招投标过程中的混乱局面。

    2.公路项目招投标的政府监督需要加强

    在招投标中存在着行政干预严重的问题，在招投标的实际操作中，人情工程、关系工程时有出现，行政力量对市场的过分渗透，难以实现公平竞争，许多工程项目招投标表面上看好像是招投标双方在平等互利的基础上进行交易，制定的各项交易规则也符合或基本符合国家和地方的各项规定，但实际上好多工程项目的拍板定案，建设单位不能独立自主地进行，都要受到来自各自方面的行政力量的制约。如有的主管部门滥用行政权利限定所属单位的工程“内定”给某个施工单位，其他投标单位做个“陪衬”，使招投标徒具形式，出现规避招标和假招标现象。另外，投标方的违规行为，投标报价缺乏规范性。一些施工单位为了获取项目，常常报低价“钓鱼”，再采取偷工减料；以他人名义投标或弄虚作假骗取中标、串标；转手倒卖合同，转包、分包之后的再分包。这都需要加强政府临督。

    3.招投标市场诚信体系不尽完善

    目前我国公路建设行业诚信缺失现象还十分严重，诚信缺失所造成的社会影响和经济损失仍然较为突出。工程承包单位故意更改、隐瞒违法违纪行为；提供虚假资料进行骗标；不计成本地靠抢标、贿赂等不正当手段中标、靠中介中标；出借企业资质、管理人员资质；借用其他企业资质或外部项目经理等工程管理人员、技术人员资质非法挂靠承揽工程；将工程进行非法转包或将主体工程进行分包；总承包将工程分包给不具有相应资质的单位；分包单位将承包的建设项目再分包；其他不符合法律法规要求和合同约定的分包的行为；利用欺骗、贿赂等不正当手段获得担保；违规使用工程预付款；不按照国家规定的施工要求开展作业，使用落后的、不正确的施工技术和工序；偷工减料、粗制滥造或使用不合格的工程材料；恶意拖欠分包单位或劳务人员工程款；故意逃避政府管理部门、建设单位和工程监理单位正常检查；为了短期利益，放弃或不重视健康、安全、环保管理；采取不正当手段逃避应该缴纳的各种税费；恶意变更、恶意索赔，与工程建设单位串通加大国家投资或侵吞工程款；对工程质量不重视或故意隐瞒质量缺陷；不按规定提供各种工程记录或人为篡改工程记录等技术资料；勘察设计单位不负责任或者和施工单位联合欺骗建设单位谋取利益等。监理单位不按规定执行监理职责，或与承包单位串通隐瞒问题、骗取利益；工程设备、建制构配件、工程材料等供货单位以回扣、贿赂等不正当手段拉拢建设单位和建筑企业的采购人员，提供低级或不合格产品；为索取不正当中介费、信息费、感谢费，中介单位炒卖工程信息；中介单位通过不正当手段干预招投标；中介机构办事不公正、出假证明、假报告等失信行为；各种偷逃税费的行为等。

二、存在问题的治理对策

1.积极推行公路项目代建制

    代建制模式就在于促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”各个环节彼此分离、互相制约。政府选择具有相应资质的项目管理公司，作为项目建设期的法人，负责项目建设全程组织管理，政府通过合同来约束代建单位，而非行政权力，这意味着权利从该环节上退出。由此实现政府投资职能、投资管理职能和工程管理职能的分离。纵观以往的教训，腐败往往发生在施工招投标和物料采购两大环节，实行代建制，腐败便无可能，因为上述两种权利将由代建单位行使。而代建单位通常是专业的项目管理公司，为了控制成本、追逐利润，将会建立严密的内控机制。所以，这种“四分开”的代建制模式，使政府的工作职能发生了很大转变，监督职能加强，主要从事行业的指导、监管工作，一是资金监管，对资金使用情况进行监管检查；二是落实建设市场的有关规定，对不规范的行为进行制止、纠正，对防止腐败、提高效率、降低成本、杜绝混乱将起到积极的作用。代建单位通过招标产生，能够降低政府投资项目总成本，体现了市场竞争意识；代建单位具有丰富的项目专业管理经验，有助于提高政府投资管理水平；代建单位、政府、使用单位三方签定《代建合同》，通过合同约束三方行为，有利于排除项目实施中的各种干扰，符合法制理念；代建单位必须按照《代建合同》的约定，向政府缴纳履约保证会，从经济上为制约代建单位的违规行为提供了保障；对代建项目竣工验收后决算投资低于批准投资的，可从节余资金中给代建单位进行提成奖励，从机制上鼓励代建单位加强管理、降低成本。

    2.加强对公路项目招投标的政府监督

   一方面要处理好行政监督与项目法人的关系。目前，我国正在推行项目法人责任制，由项目法人对项目的筹划、筹资、建设实施、生产经营、债务偿还、保值增值实行全过程负责。招标是项目建设过程中的关键一环，是项目法人为了选择一家实力强、信誉好、报价低的单位来完成建设任务的方法，作为政府职能部门应监督的主要是公正性和公平性。《招标投标法》第十二条规定：项目法人有权自行选择招标代理机构，委托其办理招标事宜，任何单位和个人不得以任何方式为招标人指定招标代理机构；有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。这一条规定了项目法人在招标中的正当权利，项目法人在法律、法规许可的范围内有权组织招投标活动，政府职能部门应予支持；当项目法人无能力自行招标时，可委托招标代理机构进行代理。在招标方式上，《招标投标法》第十条规定：招标方式有公开招标和邀请招标两种，项目法人可根据工程的实际选择招标方式。从招投标的实践来看，公开招标有利于扩大招投标范围，增加招投标的竞争性和透明度，防止串标等腐败现象的发生。而邀请招标虽然操作比较简单，比较省时、省力，但行政监督大为削弱，其中产生各种弊端甚至腐败现象的可能性也大为增加。因此，在招投标活动中，尽管项目法人的正当权利应当得到尊重，但行政监督丝毫不能削弱，不仅是公开招标，对于邀请招标，行政监督也要加强，包括对邀请招标理由的审查、对邀请的投标人资格的审查等等，从某种意义上来讲，对邀请招标的监督应当更为重视。只有真正处理好了行政监督与项目法人权利的关系，招投标活动才能更具活动力，有形建筑市场才能得到健康有序的发展。

   另一方面要依法维权，慎待投诉。工程项目招标过程中有四类当事人：招标人、投标人、评审专家和监督人。行政监督的一项重要使命就是要维护招投标各方的合法权益，而在这项工作中所要面对的一个问题就是投诉。公路建设市场由于“僧多粥少”，竞争十分激烈甚至残酷，投标人为了中标尽了最大的努力，有的甚至是不择子段。在招投标活动中，投诉事例越来越多，作为监督部门应严格遵守“公平、公正、公开”的原则，加强对招投标每一个环节的监督，正确对待投诉。对于发生在公路工程招投标活动中的违法违纪典型案件经查实后要在新闻媒体上适时进行曝光，以起到警示和教育作用，实践证明，只有严肃查处公路工程招投标违法违纪案件，才能巩固公路工程建设领域源头治理腐败的成果，才能确保招投标活动的公平与公正。

     3.加强招投标诚信体系的建立

    《招标投标法》实施以来，我国招投标市场快速发展，招投标领域不断扩大，招投标行为逐步规范，招投标已经成为推进现代市场体系建设的重要手段。但是我们也清醒的看到招标投标市场出现的各种恶性竞争、信用缺失等问题仍十分突出。要解决这些问题，促进招标投标事业的健康发展，不仅需要招标投标当事人和政府有关部门的努力，而且迫切需要行业自律，通过建立完善的自律机制，连接政府与市场主体，互通互动，维护和规范市场经济秩序。建立招标投标领域信用体系，是规范招标投标市场秩序的治本之策，创立、保护、提高信誉，建立一套系统、完善的信用管理评价体系，把维护、管理全行业的信誉视为最重要的职责。

    应建立完整的行业信用体系。完善的行业信用体系可分为三个层次。第一层是法律框架基础，就是法律制度。国家以法律形式规定的权责关系，通过国家强制力保证诚信体系的正常运行。市场经济是信用经济，也是法律经济。信用是市场经济的基础，法律是信用的保障。法律制度不健全、法制保障不力是整顿和建立信用秩序中亟待解决的问题。健全的法律体系是正常的信用关系得以维系的保障。仅靠良心、道德，不可能有效约束当事人的经济行为，必须依靠法律力量，把一切信用活动纳入法制的轨道，才能维护和培育良好的信用秩序，形成有法可依、执法必严、违法必究的法制环境，为市场经济建立必要的法制基础。第二层是市场惩罚和行业约束。主要是针对市场参与者，包括招标人、投标人、招标代理机构、评标专家等。第三层是道德约束，这是更高层次的，是从文化和道德角度方面，加强行业诚信制度建设，通过社会舆论监督，引导招投标活动当事人自觉遵守行规行约。这三个层次相互作用、相互支持，缺一不可。

   应建设诚信监管评估体系，逐步形成有效的自律管理综合信用评价体系。建立统一的诚信信息平台、守法诚信信息平台。公示行业处罚决定、不良行为记录和运作规范、信誉良好的单位，提供社会公众查询，创造诚信得彰、失信必惩的良好市场环境，推进招投标市场诚信建设；建立统一的诚信评价标准。评价从事招标投标活动的招标人、招标代理机构、投标人、评标专家的诚信行为；建立统一的诚信法规体系。包括对诚信信息的采集、整理应用研究和发布，对诚信状况的评价，对诚信机构的管理，特别是运用失信惩戒机制对存在失信行为的主体进行适当的处罚等；建立统一的诚信奖惩机制。将诚信建设与招标投标行为、资质监管、市场稽查、评优评奖等相结合。

    总之，通过分析目前公路项目招投标存在的问题和不足，深刻剖析其原因，提出进一步发展完善公路项目招投标的对策和建议，通过积极推行公路项目代建制，加强对公路项目招投标的政府监督以及加强招投标诚信体系的建立等措施，必将使公路项目招投标市场更加规范、透明，从而吸引更加优秀的施工单位，提高工程质量，为经济社会发展做出贡献。